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治理视点

国家治理体系与治理能力研究:回顾与前瞻


学人简介

    薛澜,清华大学公共管理学院教授

    张帆,清华大学公共管理学院博士后研究人员,

    武沐瑶,清华大学公共管理学院

 内容提要:2013年11月,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化这一命题的提出,大大激发了学术界对国家治理体系和治理能力研究的兴趣。本文从研究背景、基本概念、研究发展脉络和主要研究问题等方面对目前国内外有关中国国家治理体系和治理能力的相关研究进行了梳理与评述,并对未来研究方向进行了展望。

   1 研究背景

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)明确提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,意义深远重大①。

  回顾改革开放历程,自1978年以来,中国社会已经历了经济系统、产业结构、社会形态和治理体系几大转型。然而,在取得了举世瞩目的经济成就的同时,中国的发展也积累了不少问题与矛盾。例如,我国的GDP总量虽然已达到全球第二的规模,但是增长质量不高。从政府效能(GE)、监管质量(RQ)和腐败控制(CC)等“全球治理指标”(WGI)的得分来看,我国的治理水平提升仍比较缓慢②。由于政府管理体制不完善、社会政策调整不到位等原因造成的城乡失衡、地区失衡和贫富失衡[1],已致使各种社会问题和矛盾凸显。

  因此,随着我国经济步入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期”这一“三期叠加”阶段,中国的转型与发展也面临着前所未有的错综复杂的局面。中国改革再采取局部性的、适应性的改革难以为继,必须摆脱既定思维模式的束缚,推动系统性、整体性、协同性、前瞻性的国家治理体系改革,从政府-市场-社会这样一个更加宏观的国家治理层面来考虑政府的职能范围、市场的资源配置作用,以及人民群众对社会事务的管理能力等问题。

  正是在这样的背景下,推进国家治理体系和治理能力现代化的命题得到了公共管理学界的积极反响,与国家治理现代化相关的研究文献层出不穷。本文力图从原始文献出发,结合最近新出现的各种文献,对相关的基本概念,研究脉络以及主要研究问题进行一个比较系统的梳理,并在此基础上提出未来研究所必须关注的问题及方向。


 2 基本概念

  2.1 治理的基本内涵

  2.1.1 治理的源起

  治理(Governance)是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇,原意是控制、引导和操纵。长久以来,“治理在近现代社会科学领域基本是一个被遗忘的词汇,只是偶尔作为‘统治’(Government)的替代词出现。”[2]1治理在现代社科领域的广泛使用,实际源于1989年世界银行在其报告《撒哈拉以南:从危机到可持续发展》(Sub-Saharan Africa:From Crisis to Sustainable Growth)中提出的“治理危机(Crisis in Governance)”一词。而后,“治理”被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。作为学术界的标志性回应,《国际社会科学杂志》(International Social Science Journal)1998年3月出版了以“治理”为题的专刊[3],至此“治理”正式进入全球政治发展研究的视野,并处于不断的丰富和发展中。

  2.1.2 治理的内涵

  自从1989年世界银行在其报告中提出“治理危机”的概念,“治理”一词便逐渐风靡全球。西方语境下,治理与稍早流行的“社会资本”、“公民社会”等概念有着密切的关系,因此具有宽泛而富有弹性的特征。

  为了在同一框架下开展讨论,几乎所有学者都倾向于接受比较模糊的治理定义,这就在一定程度上造成了人们对治理理解的差异性。例如,R·罗茨(R·Rhodes)曾归纳出六种形态的治理:作为最小国家的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会控制系统(Social Cybernetic System)的治理和作为自组织网络的治理[4]。赫斯特(Paul Hirst)在其2000年发表的《民主和治理》(Democracy and Governance)中提出了治理的五个“版本”:善治、国际制度领域的治理、公司治理、与20世纪80年代新公共管理战略有关的治理以及通过协调网络、合作关系和论坛来替代逐渐没落的20世纪70年代的等级制合作主义等[5]。格里·斯托克(Gerry Stoker)对当时的治理概念进行梳理后归纳出五种主要观点:治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威[6]。

  在西方研究的基础上,中国学者对治理概念进行了总结:“相对于统治,治理是一种趋势,这一趋势必定意味着国家(政府)-社会关系的调整;调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性;在调整中,政府之外的力量被更多地强调,国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代;同时,治理也是对国家-市场两分法的否弃。”[2]

 2.2 国家治理体系的基本内涵

  2.2.1 治理与善治

  应该说,世界银行最初提出的“治理”(“善治”)与西方语境中的“治理”存在显著差别。善治最早针对撒哈拉以南的非洲国家,后来随着新自由主义在拉美国家全面受挫,亚洲金融风暴对东亚发展型国家提出严酷挑战,善治就开始受到整个非西方世界的重视[2]124-125。并且,近些年来,随着人们对“非西方国家如何摆脱发展困境”这一问题的深入研究,善治理论被赋予越来越多的内涵,包括发展中国家如何构建稳定的政治体制、完善的法治体系、成熟的市场机制、与政府转型相适应的行政体制,如何建设并提高国家和政府的治理能力,如何平衡国家与社会之间的关系等等。从某种意义上说,“善治”对现代国家构建和国家能力的重视,体现了发展中国家对重构国家治理体系、提升国家制度理性化程度以及实现国家社会多元协作的双重需要,因此,也体现了国家理论③与治理理论的融合。

  2.2.2 国家治理

  正因为治理概念具有弹性和包容性的特征,治理被不同学科、流派、立场的学者所广泛接受,治理理论也不断与已有的政策理论、民主理论、社会理论和国家理论等融合发展,形成新的概念和新的研究路径。

  如果说“国家治理”概念的产生,是国家理论与治理理论融合发展的直接结果,那么“国家治理”这一提法将注定蕴含着“国家建构与治理实施之间的张力”[7]就不足为奇。具体而言,“国家治理”概念也将包含以下几方面内容:

  (1)无论是公共权力的合法行使、公共资源的合理利用、公共产品的有效提供,还是公共环境的有力保护,其核心都是“公共”二字。目前,无论是发达国家还是发展中国家,大部分政府改革所面临的问题都涉及到公共领域。解决公共问题、管理公共事务、提供公共服务是国家治理的逻辑起点。

  (2)随着社会、经济的发展,国家已不可能通过自己的行动解决所有问题。如何重构并实现政府、市场、社会之间的合理分工与有效协作,最大限度地增进公共利益是国家治理的根本目标。

  (3)治理“既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”[8]。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作是国家治理的实现途径。

  (4)治理虽然强调管理活动的多元主体,但实际感兴趣的并不是由谁来解决问题,而是问题真正得以解决的事实。因此,国家治理虽然有“去国家化”的意图,却并不必然要求国家权力的彻底转移,也正是在这个意义上,治理理论与国家理论的融合成为可能。并且,正如有些学者所言,“治理和善治在实现过程中,其衡量标准是韦伯式的”[9],“对于体制转换中国家和发展中国家而言……必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”[10],在一些基本国家能力不足、正当公共权威缺失的国家,改革公共部门,建设更有效率性、责任性和回应性的理性政府是国家治理的首要任务。

  因此,所谓国家治理,就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上,通过政府、市场、社会之间的分工协作,实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。

 2.2.3 国家治理体系

  国家治理是一种实现公共事务有效治理的活动与过程,它涉及治理权威、治理形式、治理规则、治理机制和治理水平等内容,而正是与这些内容密切相关的所有主体、资源以及各种正式与非正式的制度关系,构成了国家治理体系。

  2013年11月12日,党的十八届三中全会《决定》强调通过15大领域和60项具体改革,逐步实现改革总体目标,确保到2020年使改革取得决定性成果[11]。《决定》全文共24次提到“治理”,除了在第一部分“全面深化改革的重大意义和指导思想”中提到“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”之外,还多次提到“有效的政府治理”、“创新社会治理体制”、“系统治理”等内容,明确了要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”以及“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”等目标。这是“国家治理体系”和“国家治理能力”等概念首次在党的重大文件中被明确提出,标志着治理理论在中国的发展进入新阶段。

  “国家治理体系”这一概念在2013年12月之前鲜少出现在学术研究中,而党的十八届三中全会《决定》也并未就“国家治理体系”这一概念进行进一步阐释。2013年12月31日,在党的十八届三中全会第二次全体会议上,习近平发表了题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话,首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”④

  据此分析,我国“国家治理体系”中的“治理”,虽然与西方治理理论在重塑国家与社会关系结构的趋势上和方向上存在相容性,但从本质上说,我国的“治理”更偏向于中国传统意义上“治国安邦”的概念,或者说,“国家”才是“国家治理体系”这一概念的核心,而这一点,与国家理论的前提假设具有很强的一致性。

 2.3 国家治理能力的基本内涵

  2.3.1 国家能力与国家治理能力

  长期以来,国家理论将国家拥有自主性视为理所当然,但国家是否拥有实现其自主性的“能力(Capacity)”,以及国家能力的内涵和差异却是研究者们最感兴趣也最富于争论的问题[12]477。例如,米格代尔认为,国家能力是国家对社会的干预能力,即“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”[13]5。福山认为,国家能力是“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”[14]7,并且,由于“国家构建就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度[14]序”,国家能力的核心是国家的制度能力。

  当然,与国家理论不同,“国家治理”并不认同国家对社会的单方面“强干预”,也不赞同国家与社会之间形成“零和博弈”。因此,所谓国家治理能力,即是国家通过制定、执行规则和提供服务而与社会实现“双赢”的能力。

  2.3.2 国家治理能力的特点

  具体而言,国家治理能力具有以下特点:

  (1)并不存在整体性的抽象的国家治理能力。这是因为,无论是国家能力还是国家治理能力,都是由一系列具体能力所构成的。例如,王绍光等认为,国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力[15]。米格代尔认为,国家能力包括“渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源,以及以特定方式配置或运用资源”[13]5的能力。福山认为,国家治理能力主要指政府的税收汲取能力和官员的自由裁量能力[16]。世界银行则提出了腐败控制(CC)、言论和问责(VA)、法治(RL)、政府效能(GE)、政治稳定(PS)和监管质量(RQ)等六项全球治理指标(WGI),把国家治理能力视作达到这些指标的能力[17]。

  并且,大量研究表明,“国家介入社会经济生活不同领域的能力并不相等”[12]478,“国家能力的强弱在不同的国家职能上差异很大”[14]9,国家治理能力在不同的国家职能领域总是呈现出一定的不平衡性。例如,在部分东亚发展型国家,政府的经济发展能力就远高于其提供公共服务和进行市场监管的能力。也正是在这个意义上,有学者指出,大多数发展中国家都同时存在“太多国家”和“太少国家”的问题,解决之道不仅在于减少国家对微观经济事务的干预,还在于增强有效形成和实施政策以及履行日常行政职能的能力[18]。

  (2)国家治理体系的结构会对国家治理能力产生重大影响。在已有的关于国家能力或国家治理能力的研究中,学者们总是能找到一种或几种特殊的结构,并论证这类结构的存在、缺失或转型,能对国家是否能有效地执行任务、实现目标产生关键的影响。例如,如果一个国家治理体系缺失基本的行政和财政制度,那么这个体系就无法稳定、持久地运行。如果一个国家治理体系存在过多的“系统性断层(Fault Lines)”[12]490,如传统部门与新兴部门之间的“断层”,纯粹负责国内事务的部门与涉足跨国环境的部门之间的“断层”,公共部门、私人部门和各种半独立“准国营”实体(如国有企业)之间的“断层”,那么这个体系就无法协调、高效地运行。就中国而言,有学者认为,1978年以来中国现代国家建设之所以取得了较大的成绩,就是因为实现了政府机构改革、公务员制度改革和建设“监管式”国家等三方面的结构向度上的转型[19]。

  并且,国家治理体系中任何结构的存在或缺失,都与这一体系所处的社会历史文化环境密切相关;因此,要理解某个国家为何具备或不具备某种治理能力,就必须重视历史分析和文化分析。

  (3)国家治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力。提高国家治理能力的前提是实现组织、人力、财力、信息等政府运行资源与其职能定位相互匹配,实现中央与地方的权责资源相互匹配,以及紧急状态下能有效动员国家与社会所有相关资源以应对突发事件等。就中国而言,国家治理体系改革的根本目标是为中国建立一个合理、稳定且可持续的现代国家运行体制,而一个国家与社会、中央与地方、政府系统内组织、财力、人力和信息等治理资源相互联动、相互契合的资源配置体系正是这一现代国家运行体制的基础。

 2.4 国家治理体系和治理能力现代化

  2.4.1 现代化的基本内涵

  与治理相似,现代化也是一个仁者见仁、智者见智的概念。现代化研究萌芽于18世纪,发展至今,已形成庞大的理论体系。总体而言,“现代化”指从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会的转变及过程。现代化涉及人类生活的各个方面,包括技术的进步,都市化和工业化的发展,教育的普及和水平的提高,大众传播的发展,纵向和横向的社会流动机会的增加,尤其是民主政治参与的扩大等[20]。不同学科背景的研究者从不同的角度对现代化的内涵进行了更深入的阐发,从而发展出了政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和人的现代化等理论分支。

  然而,值得注意的是,从过程和发展的角度理解传统与现代的划分,不可避免会带有价值判断的色彩。20世纪五六十年代西方流行的现代化理论普遍认为西方社会代表着现代化,第三世界代表着传统社会,以为现代化就是西方化,第三世界国家只有与传统完全决裂才能进入现代社会。但是,根据这种理论所进行的现代化运动并没有取得预期效果;相反,倒是那些保留了较多民族特性的国家在现代化过程中取得了出人意料的成效。事实证明,“现代化并不一定意味着西方化。非西方社会在没有放弃它们自己的文化和全盘采用西方价值、体制和实践的前提下,能够实现并已经实现了现代化。”[21]因此,如何甄选并吸收真正适合本国发展的现代化要素对非西方国家来说至关重要。

  2.4.2 治理理念中的现代化要素

  从本质上说,治理是建立在市场原则、公共利益和社会认同之上的合作,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的[22],这一点,也正体现了治理理念所包含的现代化要素:

  (1)法治精神。法治精神在西方文化中源远流长。早在古希腊时期,亚里士多德就对法治治国方略进行了经典论述。他在《政治学》中明确提出要建立和维护共和政体的稳定有两个基本方式,其一是教育,其二就是法治。在他看来,“法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现”[23]169,“凡是不凭感情因素治事的统治者总比凭感情用事的人们较为优良”[23]163。

  (2)多元和宽容意识。多元主义是现代西方文化中具有广泛影响的内容,主要包含意识形态的多元和政治体制设计的多元两方面[24]。所谓意识形态的多元,主要体现在西方社会对理性而非权威的崇拜上,即普遍相信掌握真理的权力并不属于某一个人或某一个集团,而是人人得以为之,因而这种传统也逐渐形成了西方人对他人意见的宽容心理。所谓政治体制设计的多元,即罗伯特·达尔所提出的国家领域内存在着大量相对自治的独立组织,而这些组织“对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的”[25]。

  (3)公民参与。正如西塞罗所言,“人民只要有参政的机会便是得到自由的机会”[26]。现代西方文化在个体独立与政治自由的基础上,形成了公民参与的传统。公民广泛的政治参与,不仅意味着国家权力掌握在人民手中,也体现出公民在享有法律保障的身份和权利的同时,要承担和履行相应的义务。

 2.4.3 推进中国国家治理体系和治理能力现代化

  在现代国家构建的理论研究中,历来有两个重要的分析维度,一是民主化,二是国家能力[27]。然而,在国家治理的分析框架下,民主化与国家治理能力却不存在必然的对立或分离。一方面,如果国家缺乏监督决策以及确保政策有效执行的能力,那么任何民主都不能运作;国家治理能力是实现民主参与的重要保障。另一方面,国家治理是开放的政府管理与广泛的公众参与相结合的公共事务管理模式;推动民主参与是提高国家治理能力的应有之义。因此,从根本上说,推进中国国家治理体系和治理能力现代化,就是要进一步发扬法治精神、培育多元和宽容意识、鼓励公民参与;要促使国家治理能力在各个国家职能领域中更合法、更合理、更高效地运行;在增强整个国家治理体系的合法性基础的同时,提高国家治理体系中各种制度的理性化程度。

  并且,值得一提的是,尽管推进国家治理体系和治理能力现代化是一个长期过程、系统工程,但就每一个具体阶段而言,仍有其任务重点。而当前中国提升国家治理能力的首要任务就是建设一个真正意义上的现代政府,其核心是“以科层结构为主干的建立在现代价值观和法理基础之上的行政官僚体系”[28]。这是因为,“政府的有效管理依赖于它吸引的人才”,“一种精英的公共服务不是轻易得来的,但是供养着一批激励机制不够、准备不足的公务员队伍却是代价昂贵的”[29]。一方面,现代社会行政的触角异常扩展,公众在日常工作和生活中必须同各种各样的行政机构进行频繁接触,但更确切地说,公众是在与公务员打交道[30],那是人与人之间的互动,而不是人与机构之间的交往,公务员的态度、能力和服务水平直接影响着政府质量。另一方面,“官僚制度渗透于整个社会”[31]行政文化总是极大地影响着整个社会文化。相较于西方国家,中国传统文化以人性善为立足点,“伦理的政治”要求管理者以自身的道德修养作为管理国家的出发点,重视德行对社会的调节作用,这就使得政府成为人性至善的代表,使民众对政府怀有一种敬畏的心理。直到现在,公务员群体的一言一行、一举一动仍极大地影响着社会公众的观念及信仰,因此官员腐败、渎职、失信等行为对整个社会所造成的恶劣影响不可估量。

  正是在这个意义上,中国国家治理能力的现代化要更多地体现在公务员群体,尤其是直接与公众打交道的基层公务员群体的现代化上。而如果没有公务员群体的现代化,所谓人的现代化、社会的现代化,几乎难以想象。

 3 研究发展脉络

  3.1 从政府体系研究到国家治理体系研究

  治理理论风靡西方之后,很快被引入中国。由于治理理论为公共行政领域的研究提供了一种新的范式,展现了政府-市场-社会之间实现新型互动的可能,中国学者对治理理论寄予厚望。然而,最初学术界对治理理论的研究,大多与公民社会的研究合流。例如,有学者指出:“随着经济改革的推进和社会问题的突显,国家与社会的关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’,而是‘眼睛向下’,关注国家之外的社会领域。”[32]

  十八届三中全会之后,国内学术界掀起了“国家治理体系”的研究热潮,2013年12月之后各种研究“国家治理体系”和“国家治理能力”的文献数量呈爆炸式增长。截至2014年12月28日,基于中国知网期刊全文数据库的文献搜索,2013年,关键词中包含“国家治理体系”或“国家治理能力”的文献分别有2855篇和2774篇;2014年,这两个数字则分别一跃变为1 1054篇和10520篇。很多公共管理学者和政治学者认为,党和国家对“国家治理体系”的认同,开启了公共管理和政治学科发展的新契机,因而纷纷从现代国家构建、行政和政治体制演进、理性政府建设等角度进行了“国家治理体系”的话语建构,试图探索我国国家治理与西方治理理论之间的继承性和共通性,从而将长期以来聚焦于政府体系的研究视角,拓展到政府-市场-社会这一更宏观的国家层面。

  目前,学术界对“国家治理体系”的解构,基本从横向和纵向两个纬度进行。横向解构,基本是对官方概念的再解读,即国家治理体系是综合协调并解决各领域各种矛盾的制度化架构,本质上是各个领域各种制度的有机组合。例如,有学者认为,“国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。”[33]。对于“国家治理体系”的纵向解构,主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式这四个层次[34]或治理主体、治理机制和治理效果这三个层次[35]进行的。然而,两种解构方式基本都没有涉及到“国家治理体系”与西方治理理论的互动问题。

3.2 从分解式改革理论到整体性改革理论

  长期以来,中国改革被分为经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革三个部分,因而具有明显的“分解式”特征:行政体制改革是“联结政治体制改革和经济体制改革的一个重要‘双料’工程。”[36]行政体制介于政治体制和经济体制之间。行政体制改革是我国各项改革的“关节点”[37]。

  从本质上说,分解式改革理论并不是要忽视整个国家体系的关联性,但是,在现实中,过分强调政治体制改革的作用,将行政体制改革和政治体制改革人为割裂的论调较为普遍。将政治体制改革扩大化,把政治体制改革当作解决所有问题的唯一途径,一方面,可能会因为“看不到真正的政治体制改革的动力所在”[38]而造成改革动力缺失,另一方面,则可能会因为消极看待目前的改革举措而破坏正在进行的现代制度建设。

  事实上,今后的改革比改革初期更为艰难。改革初期的阻力主要来自意识形态,而现在的阻力则主要来自既得利益格局。要打破既得利益格局,不仅需要政府加大自我改革的决心,同时也需要社会力量对比的改变。然而,社会力量对比的变化是一个相对缓慢的过程,把解决所有问题的希望都寄托于政治体制改革,是一种比较消极的改革态度。同时,行政体制的运行和发展有其基本规律和原则,市场经济体制的完善并不能导致行政体制某些痼疾的自动矫正。中国政府改革目前面临的突出问题,依然是很多政府的组织和运行方式违背了现代理性政府体系的一些基本规律。相较于分解式改革理论,国家治理体系改革更强调经济体制、行政体制和政治体制改革之间的关联性和协同性。

  3.3 从截面式研究视角到历史性过程性研究视角

  周志忍曾指出:“在研究西方发达国家行政改革时我们注意到一个有趣的现象,即这些国家行政改革的措施在某些方面与我国行政改革的方向相反:当我们致力于行政管理规范化的时候,西方发达国家却提倡非管制政府模式,充分发挥公务员个人的能动性和首创精神;当我们正在建立严格的规章制度以抛弃人际关系的消极影响时,发达国家却力图改变严格制度的冷面孔,发挥人际关系方面的积极作用;当我们致力于贯彻和完善公务员制度、建立严格职位分类制度的时候,发达国家关注的却是严格精细职位分类暴露出的弊端,出现了淡化职位分类并辅之以品位分类的发展趋势。”[39]事实上,这些“相反”现象的并存有其必然性:如果忽略我国和西方发达国家所处的不同改革阶段,而以一种“切割式的标准”来审视不同国家的改革诉求,那么在每一个“时间截面”上,则必然是传统、现代与后现代的“否定之否定现象”的混杂。并且,实践证明,正因为忽略了时间维度,“改革进程中的否定之否定现象使我们在改革决策的选择上遇到了困难,或者说陷入了两难的境地。”[39]

  全然不同于“截面式”的研究视角,不少学者提出要把研究“放置到时间中去”[40]。例如,皮尔森(Paul Pierson)认为,政治研究要区分不同的过程,揭示不同过程所蕴含的时间线索,包括长期的历史时间和偶然的小时间等[41],因为,正是“重大的事件、偶然的小时间和错综复杂的变化共同推动了历史的前进。”[42]

  相对于人类历史发展的长河,发达国家目前所经历的两百多年的“现代化”历程也只是一段短暂的时间。传统经济向现代经济、农业社会向工业社会的转变,并没有消弭发达国家所遇到的发展问题。也正因如此,研究者们又提出了“新现代化”、“持续现代化”和“第二次现代化”等观点,将西方社会发展的时间线索继续向前延伸。同样地,“关于中国时间的分析可以定位在长期的历史传统时间和短暂的现代化时间。”[42]长期的历史时间积淀了深厚的社会经济文化传统,这些要素规范着中国社会的内生变化,同时,新中国成立、改革开放等重大事件又在不同层次上作用于中国社会转型发展的时间线索,使传统因子与现代要素相互激荡,使改革所面临的局面更加错综复杂。

  “现代化”是一个具有过程意义和发展意义的概念。推进国家治理体系和治理能力现代化的提出,意味着把“时间维度”引入了中国改革,真正将我们对国家治理改革路径的探索放置到宏大的历史视野之中。以历史的眼光看待本国与别国的制度差异,将有助于改革者不偏不倚地评判中西方文化,也有助于其拨开眼前迷雾,找到最符合本国国情、最契合本国时间线索的发展路径,使其在改革中既不至于一味照搬照抄西方模式,也不至于动辄改弦更张,对自身的路径选择、制度设计摇摆不定。

4 主要研究问题

  4.1 治理的中国适用性研究

  目前,治理的中国适用性研究主要包含两方面内容,一是西方语境中的治理理念和治理方式能否在中国存在,二是这些治理方式能发挥怎样的作用[2]133。

  俞可平主编的《治理与善治》论文集收录了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普等人发表于1998年《国际社会科学》治理专刊上的研究著作,引起了国内学术界对治理理论的强烈关注。并且,在这本书中,俞可平等人在引介治理理论的同时,将治理研究与公民社会研究“合流”,从而体现了其对西方治理理论中国化的独特见解[43]。王诗宗在其《治理理论及其中国适用性》一书中采用了一种新的分析路径,即通过“策略性-关系性”的研究方法,对已经成为“国家之外的另一种推动力”的民间组织,如何与现行政治-行政体制下的公民参与发生互动进行了可能性论证[2]。

  此外,网络模式在治理“中国化”的过程中也得到了许多研究者的重视。此类研究一般认为,社会组织既参与、支持又监督、制约政府行使权力,是推进政府治理的基本动力[44];“新的社会治理环境要求政府从第三部门的本质出发,理性建构与第三部门的信任关系,并以此为基础指导和推动公共政策创新。”[45]

  可以说,以上有关治理的中国适用性研究,多立足于在引进西方治理理论的同时,结合中国的政治制度和社会土壤进行一定程度的改良和嫁接,因此从理论的继承和发展看,十八届三中全会之后学术界对于国家治理体系的研究,在很大程度上与这些研究是一脉相承的。

  4.2 推进国家治理体系现代化的根本动力

  在治理研究兴起之前,我国大部分研究对政府改革的目标模式、动力机制以及路径选择已形成了比较强的思维定势,这无助于当前的改革实践突破瓶颈。

  例如,很多研究者认为,中国改革总体上以经济体制改革为先导,推动中国政府改革的本质动力是经济体制改革与市场化的驱动[46],这一历史事实与历史判断,致使贯穿政府改革的一个基本主题就是“如何对政府的结构和职能做出调整使之有利于市场的引入和扩张,并促进中国的经济体制改革”[19]。而这一思路又几乎成为长期以来绝大多数政府改革研究的隐性前提。

  然而,“为什么按照市场经济体制要求进行的行政体制改革,仍然没能有效地解决政府管理运行中的某些深层次问题呢?”[47]这是因为,体制转型是利益驱动下的权利结构变化[48]。在政府改革和社会转型的过程中,会逐步形成一种既得利益格局,尤其像我国这种渐进式改革,更容易发生。这样的基本利益格局一旦形成,所谓的过渡型体制就会逐渐定型化,形成一种相对稳定的最有利于既得利益最大化的混合型体制[49]。

  针对这一理论困境,少数研究者开始寻找新的视角,尝试着突破传统思维定势。有学者提出,中国的行政体制改革历程受到国内改革(Domestic Reform)和全球一体化(Global Integration)两种因素的交互影响[50]。有学者运用波兰尼“双向运动”的理论[51]及一种国家与社会相互构建的逻辑提出,进入21世纪,中国的国家重建开始在市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力下展开,这就要求中国在两个不同的方向上重构国家、市场和社会之间的关系[52]。

  还有学者认为,中国政府改革的动力并不仅限于经济体制改革的推动。党的执政理念、方针政策以及政府对党的方针政策的执行是中国政府改革的另一个重要的动力[46]。例如,在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中,习近平指出,“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项治理事务制度化、规范化、程序化。”⑤

  也正因如此,在许多海外学者看来,在转型国家重建的三条主要途径,即退却、收缩和适应战略中,“中国政府并没有采取退却或者收缩战略,反而是在探索适应战略。”[53]而对于中国国家治理制度的适应能力,有学者持乐观态度,例如,在《重构中国的利维坦》(Remaking the Chinese Leviathan)一书中,杨大利认为,尽管中国仍不是民主选举的国家,但是,中国的领导层已采取了一系列措施来重构国家治理制度,一方面使国家制度的理性化程度大大上升,另一方面,随着各种问责制度的建立,国家开始变得比原来更加负责[54]。同时,也有学者认为,尽管中国比较成功地适应了变化的经济和社会,但是,其国家重建在政权合法性方面仍然面临不少挑战。例如,在《政治秩序的起源》(第一卷)中,福山肯定了中国由改革开放所带来的经济增长和社会变迁的成果,然而,他也提出,“经济增长帮助国家取得合法性,并建立公民社会的萌芽,但没有动摇政治制度,也没有施加民主化的压力。……中国未来的大问题在于,迅速发展所造成的社会大动员,会否导致对更多政治参与的难以抑制的需求。”[55]

 4.3 推进国家治理体系现代化的基本方向和主要策略

  如前所述,推进国家治理体系现代化,涉及到国家与社会、政治与行政等诸多要素的根本性变革,其改革的目标、内容、范围和边界,其涉及的深层次的矛盾和问题,其在中国社会历史进程中所扮演的角色和意义,已经远远超过了传统意义上、西方意义上的政府改革或公共部门改革的范畴,是一场真正意义上的社会再造运动。

  一方面,“现代国家的形式特征主要是拥有一个行政管理和法律的秩序。”[56]现代政治的核心要义之一就是要实现政府体系的理性化。因此,推动国家治理体系现代化,必须立足中国特殊的制度情境,从政府运行规律和原则的角度,而非从权宜之计的角度深入剖析当前中国政府所面临的问题与难题,从而对政府内部的结构关系、资源配置、运行机制和管理方式做出进一步调整,建立一个与变化着的时代相适应的理性政府体系,提升整个国家治理体系的行政能力。

  另一方面,“现代化是一个政体所应对的人类事务的复杂性不断增加的进程。这便是它会产生严重政治问题的原因。”[57]由于人类事务的复杂性不断增加,政府已不可能通过自己的行动解决所有问题。因此,推进国家治理体系现代化,必须强调多元主体在公共事务治理中的互补与互动,从而对国家与社会的关系做出进一步调整,促进政府-市场-社会之间的合理分工与有效协作,实现国家多元治理,提升整个国家治理体系的政治能力。

  可以说,目前学者们关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基本方向和主要策略的研究,正是围绕国家与社会、政治能力与行政能力这两个根本维度所展开的(参见表1)。

  例如,从提升政治能力的角度,有学者指出,中国国家治理体系的建设要依托社会组织这个现实基础,“国家治理体系的构建就是要使政府、市场与社会三者形成一种共生与互补的关系形态,并在相互耦合中形成一种整体性的制度结构模式。”[68]也有学者从社会视角出发,表达了对这类观点的赞同:“治理强调的是社会组织的参与,没有独立自主的社会组织,治理的理念就会大打折扣。”[69]

  从提升行政能力的角度,有研究者指出,“国家治理体系的现代化,一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定,逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系,用制度保证权力的纯洁性,实现社会公正,达到社会共治”[11]。也有学者从社会视角进一步提出,国家治理是一个多主体协同互动的动态过程,国家治理体系是一个多层次、立体化的宏大系统,其中位于“中层的则是由政府、市场和社会的协同与互动所构成的关键传动子系统”[70],从这个意义上说,政府与市场和社会是合作伙伴关系,而不是对抗统治关系。

5 展望

  20世纪50年代末,著名行政学家林德布洛姆提出了一种“泥泞前行(Muddling Through,亦译‘渐进调试’)”的施政观点[71]。他认为,激进改革解决问题的模式在复杂社会是行不通的,因为全盘分析对改革家的理性和科学知识要求太高,社会形势的变化以及社会生活的不确定性也使改革者很难把改革的设计和运行掌握得十全十美。因此,在实践中,改革不可能是完美的设计与执行的过程,只有反复实践试错才能成功。

  可以说,中国过去的经济改革正是通过这样的方式取得了成功,而这一经验,在当前的国家治理体系改革中依然宝贵。目前,中国国家治理体系和治理能力现代化所面临的挑战异常艰难,各种利益集团相互角逐,使改革之路的每一步都羁绊重重。正因为如此,新一轮改革虽然特别强调顶层设计和系统推进,但我们仍然要清楚地认识到改革的本质,做好泥泞前行的准备[72]。同时,我们更需要从理论上对国家治理的命题做出深入的研究,为中国改革和发展的实践提供帮助,并伴随中国的改革实践不断提高水平,对治理研究的理论体系做出中国特有的贡献。从这样的高度来审视关于国家治理方面的研究,未来的研究空间仍然非常广阔。

  5.1 国家基本政治制度的理性基础与改进路径

  一个国家的基本政治制度是关于国家权力的性质、组织、分配、运作等方面的基本规范法度。其内容包括政党体系、选举制度、立法机构、政府组织、司法体系、军队体系、政府-市场关系等[72]。一个国家在某一个时间节点运行的基本政治制度安排与这个国家的历史文化背景及特定发展路径密切相关。但这种路径依赖的演变背后有其更加本质的理性基础,而这种理性基础不但为现实的政治制度安排提供了合法性依据,同时也为这种政治制度的改进提供了发展方向。在当前关于国家治理的研究中,这个方面的深入研究还不多见。大部分的论文还只是停留在诠释现象之中,使国家治理的改进缺乏明确的导向。

  例如,在中国现行基本政治制度安排中,执政党与军队和政府的关系是非常清楚的,但是政府与军队的关系则并不十分清楚,这也是导致2008年汶川大地震时出现总理无法指挥军队救援这一现象的体制原因。同样,在当前中国一些地方出现的“邻避”现象中,地方政府往往是公众提出抗议的对象。而地方人民代表大会作为地方治理体系中重大政策的重要利弊权衡机制的作用则完全没有发挥,其背后原因仍然是对人民代表大会与政府权责关系梳理不清[73]。虽然这些问题往往也得到了权宜性的解决,但如果不能对现行体制安排背后的制度缺陷进行深入的理性分析,这些现象将会不断发生,无非是其表现形式不同罢了。

  因此,未来关于国家治理的研究,必须能够回归到国家现行基本政治制度安排的理性基础,并以此为平台,来分析现行体制机制的弊病和未来改进的方向。这种研究需要中国实践与国际经验的客观比较,需要价值理性和工具理性分析的有机结合,更需要公共管理、政治学、法学及其它学科研究者的共同努力。

5.2 国家治理边界与范畴的识别

  国家治理的核心问题之一是如何处理政府、市场与社会的关系。从概念上来说,中国新一轮改革的整体思路非常清晰,就是要改变计划经济时期政府包揽一切的做法,尽可能简政放权,约束政府权力,让市场最大限度地发挥资源配置的作用,让各类社会主体最大限度地在社会治理过程中发挥作用。只有在市场失灵的情况下,政府才会出来发挥作用,包括提供公共产品、解决外部性、规制自然垄断、消除信息不对称等。

  但由于中国从计划经济到市场经济的转轨还没有完成,因此,中国除了典型的市场失灵问题,还同时面临着市场发育不健全的问题。例如,在很多重要的经济领域中,还存在着产权不清晰,市场主体发育不成熟,市场缺乏足够竞争等问题。当市场失灵和市场发育不全这两类问题交织在一起导致市场运行出现问题的时候,对于政府应该介入哪些事情及不应该介入哪些事情做出正确诊断就变得非常困难。例如,有些市场不健全的问题被归罪于市场失灵,所以本来应该更好地推进市场化改革,让市场配置资源的作用充分发挥出来,但由于误认为是市场失灵,政府的手就伸进来,力图用行政的手段来解决相关的问题。而另外一些市场失灵的问题又被认为是市场运行中必然存在的现象,政府反而放手不管或没有采取有效的手段来解决。在社会治理方面也存在着类似的问题。

  与此同时,随着中国经济社会的发展,社会的价值观念也发生了重大变化。很多在传统社会里认为是私域的事务也进入了公共事务的视野和国家治理的范畴。例如,为了保障每一个公民未来发展的基本能力,是否接受教育已经不再是个人的选择了。国家从法律上规定,每一个适龄儿童和少年不但享有平等接受义务教育的权利,并且要履行接受义务教育的义务⑥。虽然对教育的问题全社会很容易达成共识,但在很多其它事务方面,公共权力对私域的介入往往也会引起争议。例如,在讨论《反家庭暴力法》中,就涉及到公权力是否应该介入传统中国社会认为是属于私域的家庭教育孩子的方式问题以及公共权力如何介入的问题。

  从更加宏观的角度看,在全球化背景下,国家治理与全球治理的界限也存在界限模糊的问题。当前人类社会面临很多共同挑战,如气候变化、大规模传染病等,任何一个国家都无法独自应对,只能依靠全球范围的治理体系来解决。然而,各国的国家利益和全球公共利益在很多情况下并不完全一致,这种利益协调过程的艰难复杂从全球气候谈判就可以略见端倪。在这种全球治理体系下,哪些属于国家的主权可以让渡?哪些属于国家的主权必须坚守?更具挑战的问题是,对于那些由于国家治理不善而给全球和平安全带来威胁的问题应如何应对?国际社会是否能够据此而干预这些治理不善国家的主权?这些问题的研究同样需要多学科领域的学者共同努力。

 5.3 国家治理现代化的方向认同与治理能力的衡量

  现代化本身的含义极其广泛,且包含着极其丰富的价值内涵。经典现代化理论认为现代化是一个从传统农业社会向现代工业社会转变的历史进程。但随着后工业化社会和其它一些新概念的提出,现代化概念的本身也在不断演化[74]。由于西方国家率先实现工业化,很多现代化理论就把现代化与西方化等同起来,引起学术界和发展中国家的质疑。而近年来新兴国家的崛起,让现代化研究的学者看到了人类社会发展路径的多元性。也正因为如此,要想对国家治理现代化的具体含义达成共识绝非易事。然而,如果无法明确现代化的指向,推进国家治理现代化的努力就有可能方向不明,原地踏步。同样,有效衡量国家治理能力将有助于明确国家治理能力的不足并采取相关措施加以改进。但是,目前关于国家治理能力的度量尚且缺乏统一的认识和标准,这也使得国家治理能力的提升举步维艰。

  类似于这样的问题,还可以举出很多。应该说,中国改革开放的实践与国际公共治理的风云变幻给公共管理学者们提出了很多亟待探索的命题。与其它学科相比,公共管理领域的学者对这些问题的研究和探讨,更是担负着重要而特殊的责任。与从事政治学理论研究的学者相比,公共管理作为一门应用性学科的特点使其在探究理论问题的同时始终保持着实践关怀;而与从事具体应用领域(如经济、社会、文化等)研究的学者相比,公共管理对制度和规制的高度关注又使其在寻找应用领域解决办法的同时能超越实践而去追寻更加普遍的规律。也正因如此,公共管理学科自诞生之日起,就不断地在理论与应用、工具理性和价值理性中挣扎,但依然能够一次次地转变范式,浴火重生。

  也正是在这样的背景下,关于国家治理体系和治理能力的系统研究更具有理论和现实的指导意义。中国推进国家治理体系和治理能力现代化的历史机遇不但要为中国建立起一个比较稳定和完善的现代国家运行体制,为中国社会的长治久安与和谐发展奠定制度性基础,同时还要从理论上和思想上有所建树,形成新的国家治理理论体系和实践法则,为世界上其他发展中国家的现代化进程提供参考与借鉴。

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